政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的干預(yù)及改進(jìn)建議

　　我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度自1980年恢復(fù)重建以來(lái)，取得了很大的成績(jī)，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行做出了積極的貢獻(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)環(huán)境也在不斷改善。但注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中面臨的障礙依然很多，其中政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的干預(yù)顯得格外突出。本文試圖就此問(wèn)題進(jìn)行粗淺的分析，以對(duì)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事業(yè)的發(fā)展有所裨益。 

　　一、政府部門干預(yù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的形式 

　　目前，政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的干預(yù)突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 

　　1、干預(yù)審計(jì)業(yè)務(wù)的委托。一些政府職能部門擁有對(duì)資本市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的管理權(quán)，企業(yè)在改制或資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中能否取得成功，一個(gè)重要因素是這些部門能否為其開(kāi)綠燈。這些有權(quán)的部門自然可以為本系統(tǒng)有審計(jì)需求的客戶指定會(huì)計(jì)師事務(wù)所，以使“肥水不流外人田”。有的政府部門或單位對(duì)自己管轄領(lǐng)域內(nèi)的行政干預(yù)，則可能是某些會(huì)計(jì)師事務(wù)所“努力”的結(jié)果。如深圳某銀行要求有貸款需求的客戶必須將報(bào)表送深圳市XX會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，致使32家會(huì)計(jì)師事務(wù)所聯(lián)名狀告該銀行，這便是行政權(quán)力干預(yù)客戶業(yè)務(wù)委托的一個(gè)典型例證。脫鉤改制以后，會(huì)計(jì)師事務(wù)所盡管已完成與原掛靠單位形式上的脫鉤，但其千絲萬(wàn)縷的關(guān)系不是一朝一夕能夠切斷的。就目前多數(shù)的中小會(huì)計(jì)師事務(wù)所而言，如果離開(kāi)原掛靠單位的暗中支持，幾乎是難以生存的，所以他們不愿切斷與原掛靠單位的關(guān)系，原有的行政干預(yù)仍然存在，只不過(guò)形式變得更加隱蔽、不易察覺(jué)罷了。 

　　2、干預(yù)審計(jì)收費(fèi)。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的審計(jì)收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)模式，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)采取“固定價(jià)土浮動(dòng)％”、固定價(jià)格、固定下限或上限等方式確定，各地具體的收費(fèi)辦法由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門會(huì)同物價(jià)部門確定。在執(zhí)行過(guò)程中，由于會(huì)計(jì)市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)等原因，實(shí)際收費(fèi)普遍較低。即使這樣，有的政府部門在某些由其牽頭組織或有權(quán)檢直的審計(jì)業(yè)務(wù)（如國(guó)有企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有企業(yè)改制、股份公司上市、年度會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)質(zhì)量抽查等）中，還再壓低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如要求事務(wù)所按統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一定比例或按固定數(shù)額收費(fèi)。事務(wù)所迫于生存壓力，不敢得罪這些部門，只能違心接受。 

　　3、干預(yù)審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容。我國(guó)獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則中明確規(guī)定：“獨(dú)立審計(jì)的目的是對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的合法性、公允性及會(huì)計(jì)處理方法的一貫性發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)”。其中，“合法性”是指被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的編制是否符合《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》及其他有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)的規(guī)定。這就從總體上明確了注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)范圍和工作重點(diǎn)是被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的編制是否符合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)，是否具有公允和一貫性，審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容也只是對(duì)這幾個(gè)方面做出聲明。但有些職能部門出于自身工作的需要，利用行政權(quán)力強(qiáng)制注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位其他方面的內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，如主管財(cái)政機(jī)關(guān)要求對(duì)其特別關(guān)注的事項(xiàng)（如存貨、固定資產(chǎn)、投資、收入等）是否存在錯(cuò)弊進(jìn)行審查，稅務(wù)部門要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位《所得稅納稅調(diào)整表》的編制是否符合《企業(yè)所得稅暫行條例》進(jìn)行審查，外匯管理部門要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位《外匯內(nèi)容表》的編制是否符合《外匯管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查等，并且要求上述審查內(nèi)容在審計(jì)報(bào)告中予以反映和揭示，否則就不接受該審計(jì)報(bào)告，企業(yè)就不能在各種年檢中過(guò)關(guān)。這種做法在國(guó)有企業(yè)和外商投資企業(yè)審計(jì)中普遍存在。在年度會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)中出現(xiàn)一些與獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則不一致的規(guī)定，影響了注冊(cè)會(huì)計(jì)師的正常工作，干預(yù)了正常的審計(jì)范圍和重點(diǎn)，改變了標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告的格式，使注冊(cè)會(huì)計(jì)師感到無(wú)所適從。 

　　4、干預(yù)審計(jì)意見(jiàn)的類型。為了本地區(qū)的利益和任期內(nèi)政績(jī)，各地方政府自然傾力支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)爭(zhēng)取上市資格、配股資格等。有時(shí)在他們眼里，將會(huì)計(jì)師事務(wù)所在這個(gè)過(guò)程中肯不肯與企業(yè)合作，為企業(yè)開(kāi)綠燈，與事務(wù)所肯不肯支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展直接劃等號(hào)。哪個(gè)事務(wù)所敢硬冒天下之大不違，不支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展？于是，在關(guān)鍵時(shí)刻，大多數(shù)事務(wù)所都抵制不了這種壓力，不管被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的不實(shí)情況如何，幾乎別無(wú)選擇只能出具無(wú)保留意見(jiàn)審計(jì)報(bào)告。這些年發(fā)現(xiàn)并處理的上市公司造假、騙取上市資格和配股資格的案件無(wú)不與注冊(cè)會(huì)計(jì)師有關(guān)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師成了造假的“幫兇”，失去了應(yīng)有的作用。這類現(xiàn)象，不少是行政干預(yù)的惡果。 

　　5、干預(yù)審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。隨著國(guó)有企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的實(shí)行，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的作用進(jìn)一步加強(qiáng)，在一定程度上緩解了政府審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的審計(jì)覆蓋面過(guò)大與審計(jì)力量嚴(yán)重不足的矛盾，但又出現(xiàn)了另一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，即對(duì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督。目前，國(guó)家財(cái)政部門、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、政府審計(jì)部門、國(guó)家稅務(wù)部門、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)都在對(duì)國(guó)有企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)報(bào)告質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，使會(huì)計(jì)師事務(wù)所陷入了循環(huán)監(jiān)督的怪圈。這種循環(huán)監(jiān)督的效果很難說(shuō)是理想的，既容易出現(xiàn)監(jiān)督空白，又人為加大了監(jiān)督成本。 

　　二、原因分析 

　　導(dǎo)致政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)任意干預(yù)的原因有很多，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面： 

　　1、利益驅(qū)動(dòng)。（1）金錢利益：干預(yù)業(yè)務(wù)委托，強(qiáng)行指定審計(jì)事務(wù)所，以便搞收入分成。（2）政治利益：對(duì)審計(jì)過(guò)程和審計(jì)意見(jiàn)進(jìn)行干預(yù)，以便滿足政府部門追求任期政績(jī)的需要。（3）股票發(fā)行和上市利益：在許多地方政府和企業(yè)看來(lái)，發(fā)行股票實(shí)質(zhì)上是圈錢，因此欲望十分強(qiáng)烈。因此一些地方政府樂(lè)于出面協(xié)調(diào)，通過(guò)各種手段進(jìn)行會(huì)計(jì)和審計(jì)“處理”，從而達(dá)到發(fā)行股票和獲得上市資格的目的。 

　　2、慣性驅(qū)動(dòng)。在我國(guó)會(huì)計(jì)市場(chǎng)發(fā)育初期，借助政府權(quán)力推動(dòng)會(huì)計(jì)市場(chǎng)、強(qiáng)制企業(yè)接受和認(rèn)可民間審計(jì)是具有一定現(xiàn)實(shí)意義的。但在會(huì)計(jì)市場(chǎng)發(fā)育逐漸成熟時(shí)，政府權(quán)力推動(dòng)方式應(yīng)當(dāng)逐漸淡化，而主要應(yīng)利用市場(chǎng)的力量進(jìn)行調(diào)節(jié)。然而，目前由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的干預(yù)意識(shí)仍有一定的慣性，政府對(duì)市場(chǎng)自身的力量信任不夠，當(dāng)了“催產(chǎn)婆”之后，還一直想當(dāng)“保姆”，將注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)一直置留于自己的“襁褓”之中。而一些會(huì)計(jì)師事務(wù)所由于吃慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制飯，也不愿花費(fèi)精力去參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，仍想靠政府干預(yù)來(lái)獲得業(yè)務(wù)收入，這就極大地阻礙了注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的正常發(fā)展。 

　　3、管理體制不順。當(dāng)前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)多頭管理的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，有關(guān)法規(guī)之間互相矛盾，政府部門各管一攤，缺乏全局觀，缺乏協(xié)調(diào)配合。如中央有關(guān)部門對(duì)社會(huì)審計(jì)的管轄權(quán)限看來(lái)似乎劃分得很清晰，但卻又“剪不斷，理還亂”，各發(fā)各的文，各搞各的法律依據(jù)，讓人無(wú)所適從。 

　　4、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)自身固有的局限性。受審計(jì)成本和審計(jì)技術(shù)的制約，注冊(cè)會(huì)計(jì)師不可能對(duì)被審計(jì)單位是否遵守所有法規(guī)的情況進(jìn)行全面審計(jì)，不能絕對(duì)保證會(huì)計(jì)報(bào)表的真實(shí)可靠；并且由于標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)式審計(jì)報(bào)告的容量有限，只能以高度凝練的語(yǔ)言對(duì)被審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的編制是否符合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)及是否公允、一貫表達(dá)意見(jiàn)。這樣，相當(dāng)一部分審計(jì)報(bào)告使用者的需求就得不到滿足，包括財(cái)政部門、稅務(wù)部門、工商行政管理部門、外匯管理部門等等。在這種情況下，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)過(guò)程和審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容就帶有了一定的無(wú)奈性。 

　　三、改進(jìn)建議 

　　筆者認(rèn)為，根據(jù)以上分析，消除行政干預(yù)必須在經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合治理的前提下進(jìn)行。近期可采取以下措施： 

　　1、加強(qiáng)廉政建設(shè)，嚴(yán)厲打擊腐敗行為。一旦查出政府部門通過(guò)行政干預(yù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立審計(jì)而產(chǎn)生行政腐敗和權(quán)力尋租行為，就應(yīng)當(dāng)查明原因，從嚴(yán)懲處，以形成注冊(cè)會(huì)計(jì)師良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境。 

　　2、進(jìn)一步清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，真正切斷政府部門與會(huì)計(jì)師事務(wù)所的利益聯(lián)系。清理整頓和脫鉤改制工作必須嚴(yán)格把關(guān)，確保人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)與名稱等方面真正脫鉤，防止出現(xiàn)“名脫暗掛”、“權(quán)力加盟”現(xiàn)象。 

　　3、加快政府職能轉(zhuǎn)變，擺正政府和市場(chǎng)的關(guān)系。應(yīng)主要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)法則來(lái)管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，政府只起以間接手段對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用。比如審計(jì)收費(fèi)問(wèn)題，我們可以逐步借鑒國(guó)際五大注冊(cè)會(huì)計(jì)師公司的做法，采取商定收費(fèi)制度。即由委托人與會(huì)計(jì)師事務(wù)所根據(jù)審計(jì)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、復(fù)雜程度等確定工作時(shí)間，再以工作時(shí)間為依據(jù)，按照不同級(jí)別專業(yè)人員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，直接商定基本收費(fèi)金額。 

　　4、明確政府各部門的職責(zé)。建議國(guó)務(wù)院重新梳理、界定各部門（包括財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管、工商、稅務(wù)、人民銀行等經(jīng)濟(jì)管理部門）對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，然后據(jù)此清理現(xiàn)有法律法規(guī)，該廢除的廢除，該修訂的修訂，該重新制定的重新制定，使之互相協(xié)調(diào)，真正消除當(dāng)前多頭管理、多頭監(jiān)督的混亂狀況。同時(shí)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律職能，健全審計(jì)法規(guī)，嚴(yán)格審計(jì)質(zhì)量管理，充分發(fā)揮其應(yīng)有的行業(yè)自律作用。 

　　5、修正注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的目標(biāo)，降低信息風(fēng)險(xiǎn)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的目標(biāo)不能再局限于只對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的合法性、公允性、一貫性發(fā)表意見(jiàn)。這也是時(shí)代發(fā)展對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)提出的迫切要求。當(dāng)前，社會(huì)公眾的信息需求無(wú)論從質(zhì)量上還是從數(shù)量上都大大提高了。但是，這些擴(kuò)大的信息的可信度如何？社會(huì)公眾憑借自身的力量無(wú)法完成對(duì)信息質(zhì)量的審查，因而不得不尋求審計(jì)的幫助，要求審計(jì)提供更多的鑒證服務(wù)，對(duì)企業(yè)管理當(dāng)局揭示的信息提供全面的評(píng)價(jià)，以降低信息的風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)的進(jìn)步使審計(jì)技術(shù)和方法的創(chuàng)新及審計(jì)能力的提高成為可能。在這種形勢(shì)下，審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)定位于降低信息風(fēng)險(xiǎn)，向?qū)徲?jì)報(bào)告使用者提供多方面的審計(jì)信息，從而滿足更多的審計(jì)報(bào)告使用者的需求。